Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) se vymezil proti reformě přezkumu veřejných zakázek, kterou připravilo Ministerstvo pro místní rozvoj. Tvrdí, že jde o „nedomyšlenou revoluci“ a že současný systém není třeba zásadně měnit. Přezkum veřejných zakázek je proces, kdy se kontroluje, zda byly zakázky financované z veřejných peněz zadány férově a v souladu se zákonem. Současný systém v ČR patří k nejsložitějším v Evropě, řízení se často protahuje a umožňuje obstrukce. Odpověď protikorupčních organizací Oživení, Datlab a Lobbio je jasná: reforma není revolucí, ale systémovou změnou, která by přinesla efektivnější, rychlejší a transparentnější kontrolu veřejných zakázek. Přečtěte si naše odpovědi hlavní námitky ÚOHS a ukažme si, proč je reforma nutná a jak by mohla český systém přiblížit evropským standardům.
Reforma ÚOHS z pera MMR není revoluce, ale systémová změna
ÚOHS: Jaké jsou hlavní výhrady ÚOHS k reformě? V prvé řadě jde o nedomyšlenou revoluci, jež není založena na důkladné analýze stávajícího stavu a evaluaci pozitiv a negativ současného systému.
Reakce protikorupčních organizací: Debaty o reformě ÚOHS probíhají nejpozději od roku 2020, kdy možný koncept reformy představily protikorupční organizace Frank Bold, Oživení (sdružené v Rekonstrukci státu) a Transparency International. Ještě v minulém volebním období byl poslanci předložen návrh zákona. V současném volebním období byla provedena RIA a další návrh zákona směřuje na vládu. V mezičase proběhlo o reformě přezkumu mnoho odborných debat, které podobu návrhu výrazně ovlivnily. Současný návrh se poměrně zásadně liší od původního návrhu protikorupčních organizací či návrhu poslanců z minulého volebního období, mmj. proto, že reflektuje proběhlou hlubokou odbornou debatu, která k reformě již roky probíhá. Přesto ÚOHS opakovaně volí emoční jazyk a mluví o revoluci či nepromyšleném hazardu. Přitom navrhovaná reforma nepřichází s něčím novým, v zásadě jen přejímá úspěšné modely ze zahraničí a přibližuje český model přezkumu veřejných zakázek evropskému standardu.
Alternativní návrh ÚOHS těsně před projednáním návrhu reformy MMR na vládě
ÚOHS: Úřad se přitom nijak nebrání diskuzi o případných změnách, které by přinesly zrychlení a zjednodušení přezkumu veřejných zakázek. Sám zpracoval ucelený návrh řady opatření, která by měla k tomuto cíli vést, aniž by současně rozbourala existující rozhodovací praxi a judikaturu nebo zahltila správní soudy.
Reakce protikorupčních organizací: Je zvláštní, že ÚOHS své návrhy zveřejnil až nyní, 5 let od zahájení debaty o reformě přezkumu veřejných zakázek a v okamžiku, kdy návrh reformy směřuje na vládu. ÚOHS v zásadě navrhuje ve srovnání s navrhovanou reformou kosmetické změny, které zdaleka nemají potenciál překonat současný přebyrokratizovaný systém přezkumu veřejných zakázek v ČR, protože neřeší skutečné příčiny problémů, kterými jsou zejména nejvyšší počet instancí přezkumu v EU (ČR má 5 instancí přezkumu, 23 z 27 státu EU mají 3 a méně instancí přezkumu), široký prostor pro obstrukce dodavatelů i zdržování ze stranu ÚOHS, které mohou řízení natáhnou i o rok a déle. A nakonec monokratický model úřadu, ve kterém o strategických zakázkách za desítky miliard korun rozhoduje jediný člověk.
Kvalita rozhodovací praxe úřadu
ÚOHS: “Rozhodování o veřejných zakázkách je na ÚOHS velice kvalitní, jak ostatně dokazují dobré výsledky při obhajobě našich rozhodnutí před správními soudy.”
Reakce protikorupčních organizací: V Národní strategii veřejného zadávání v České republice pro období 2024–2028 se uvádí, že v ÚOHS je v průměru neúspěšný u třetiny soudních rozsudků. K tomu je třeba doplnit, že soudní přezkum typicky nemůže fakticky zasáhnout do přezkoumávaného zadávacího řízení, protože k soudnímu přezkumu typicky dochází až po podpisu smlouvy a počátku realizace veřejné zakázky. Zájem zadavatelů a dodavatelů obracet se na soud je tak snížený.
Vztah směrnic EU a reformy
ÚOHS: Evropská komise nyní uvažuje o otevření zadávacích směrnic a jejich změně.
Reakce protikorupčních organizací: Fungování ÚOHS se řídí tzv. přezkumnou směrnicí, nikoli zadávacími směrnicemi, které se mají otevírat. České nastavení přezkumu jde hrubě nad rámec přezkumné směrnice co do složitosti a potenciální délky.
Dokazování v řízení o přezkumu veřejné zakázky
ÚOHS: (…) není zodpovězeno to základní, jak má vypadat v řízení dokazování. (…) na rozdíl od současnosti, bude dokazování především na účastnících řízení. Z návrhu novely není zcela jasné, zda a do jaké míry bude Úřad sám moci zjišťovat faktický stav. Mnohdy se tedy rozhodne čistě podle toho, co předloží zadavatel a navrhovatel.
Reakce protikorupčních organizací: Reforma odkazuje na tzv. sporné řízení dle § 141 správního řádu. Tento procesní institut, je obsažen ve správním řádu přes 20 let, používá se před jinými správními úřady, např. ČTU, dříve ÚPDI, než se sloučil s UOHS a předseda ÚOHS Petr Mlsna (!) tuto praxi zrušil. Ke spornému řízení již existuje i soudní judikatura, včetně otázek dokazování. Nejvyšší správní soud navíc několikrát judikoval, že i právě návrhové řízení před ÚOHS má nejblíže spornému řízení, nicméně ÚOHS tuto judikaturu ignoruje.
Pokud si nebude schopen zadavatel obhájit postup (např. proč zvolil kvalifikační podmínku, kterou uchazeč o zakázku nesplnil), patrně před ÚOHS prohraje. Tento princip je snad naprosto v pořádku a je v souladu s principem, který ÚOHS razí: “Zadavatel ví, co chce a proč to chce”
Ministerstvo pro místní rozvoj si k této problematice nechalo zpracovat odborný posudek od experta na procesní právo doc. JUDr. Petr Lavického, Ph.D. (dostupné na webu Ministerstva pro místní rozvoj zde), který v závěrech svého stanoviska mmj. uvádí, že: “modifikovaná projednací zásada v navržené podobě nepovede ke kvalitativně nižší úrovni objasnění právně relevantních skutečností oproti zásadě vyšetřovací”.
Právní jistota zadavatelů a dodavatelů zakázek trvá
ÚOHS: Právní jistota zadavatelů i dodavatelů bude za takového systému nulová, nebudou se moci ve svých zakázkách opřít o rozhodovací praxi Úřadu nebo judikaturu správních soudů.
Reakce protikorupčních organizací: ÚOHS doposud nevysvětlil, proč že by dosavadní rozhodovací praxe neměla být použitelná. Doplňme, že reforma přezkumu veřejných zakázek řeší změnu procesu přezkumu veřejných zakázek a nemění materiální právo, tzn. pravidla, podle kterých se mají veřejné zakázky zadávat. Ministerstvo pro místní rozvoj si k této problematice nechalo zpracovat odborný posudek od experta na procesní právo doc. JUDr. Petr Lavického, Ph.D. (dostupné na webu Ministerstva pro místní rozvoj zde), který v závěrech svého stanoviska mmj. uvádí, že: “zavedení modifikované projednací zásady neznamená, že by dosavadní právní názory vyslovené v rozhodnutích ÚOHS se měly stát nepoužitelnými”.
Celkový objem veřejných zakázek, který ÚOHS může řešit
ÚOHS: Zakázky za 900 miliard před ÚOHS? Ve skutečnosti 37 miliard. V prvé řadě je nutno uvést, že údaje o počtu a objemu zakázek, které podle podnikatelů skončí před Úřadem, jsou naprosto nesprávné. Zavádějící čísla nejspíše převzali od zástupců neziskových organizací, případně jedné z politických stran, kteří je dlouhodobě manipulativním způsobem uvádí, aby svou reformu za každou cenu protlačili.
Reakce protikorupčních organizací: Není jasné, na co přesně ÚOHS reaguje. Číslo “900 miliard před ÚOHS” výzva podnikatelů nezmiňuje. Podnikatelé ve své výzvě ve skutečnosti uvádí, že “ [ÚOHS] dohlíží na vynakládání 426 miliard korun z veřejných peněz”. Uvedená částka odpovídá objemu nadlimitních a podlimitních zakázek v roce 2022 (viz Výroční zpráva o elektronizaci a stavu veřejných zakázek za rok 2022), jejichž zadávací řízení může ÚOHS přezkoumávat. Dodejme, že ÚOHS se nezabývá pouze návrhy dodavatelů, ale může zahájit správní řízení z moci úřední (tzn. i z vlastní iniciativy) ohledně jakékoliv veřejné zakázky z tohoto balíku v hodnotě 426 miliard korun. Ve speciálních případech (např. podezření na nezákonné dělení veřejných zakázek) může ÚOHS přezkoumávat i veřejné zakázky malého rozsahu. Celkový dosah ÚOHS, je tak z hlediska objemu ve skutečnosti o něco vyšší než uvedených 426 miliard Kč.
Počet zakázek, které reálně řeší ÚOHS a předseda ÚOHS
ÚOHS: Úřad propočítal počty a objemy zakázek, které řešil na základě návrhů v roce 2022, a jsou následující. Z necelých 17 000 zadávacích řízení podle zákona, která se v České republice uskutečnila, jich ÚOHS na návrh přezkoumával 165, tedy necelé jedno procento. Až k předsedovi Úřadu se dostalo 75 zakázek, což znamená 0,44 procenta. Uvedené zakázky pak byly v objemu přibližně 37 miliard korun.
Pokud by měli navrhovatelé zákona, neziskové organizace a v neposlední řadě také podnikatelé z Druhé ekonomické transformace na zřeteli skutečně zásadní zlepšení veřejného zadávání, pak měli své úsilí zaměřit především na celkové zjednodušení a odstranění byrokracie v samotném zadávacím procesu. Zde by mohli reálně snížit administrativní zátěž pro všechny zadavatele u všech 17 000 veřejných zakázek, nikoliv u několika desítek zadavatelů a necelých 170 zakázek.
Reakce protikorupčních organizací: ÚOHS skutečně každý rok nepřezkoumává všechna podlimitní a nadlimitní zadávací řízení, ale jen ta, kde je podezření na porušení zákona. To však neznamená, že rozhodování ÚOHS nemá dopad na zbytek veřejných zakázek. Právě naopak, tento dopad je zcela enormní, protože ostatní zadavatelé musí sledovat a řídit se rozhodovací praxí ÚOHS, aby se sami před ÚOHS nedostali.
Navíc před ÚOHS se dostávají typicky ty nejdůležitější veřejně zakázky, u kterých je největší zájem mmj. dodavatelů napadnout jejich průběh. Ostatně uvedená částka 37 miliard, kterou přezkoumával samotný předseda, představuje necelých 9 % objemu přezkoumatelných zakázek. Číslo 0,44 % jako počet zakázek, které se na základě návrhu dodavatele dostanou až k předsedovi, tak nereprezentuje skutečný ekonomický dopad rozhodování ÚOHS a zcela ignoruje výše uvedený nepřímý dopad do veřejného zadávání.
Pro úplnost dodáme, že pokud počítáme všechny případy, které se k ÚOHS v roce 2022 dostaly, tzn. kromě návrhových řízení připočteme tzv. ex offo řízení, celkem v roce 2022 ÚOHS přezkoumal 507 případů (cca 3 % ze všech přezkoumatelných zakázek) v objemu kolem 80 miliard Kč (tzn. objemově kolem 19 % přezkoumatelných zakázek).
Význam ÚOHS není jen ekonomický, ale také politický. Od svého jmenování v roce 2020 už měl Petr Mlsna na stole alespoň jednu zakázku dvanácti ministerstev a deseti krajů (tedy naprosté většiny). Celkem už rozhodoval o zakázkách těchto úřadů nejméně 94krát. Toto číslo je navíc podhodnocené, neboť nezahrnuje běžící spory ani spory podřízených organizací (např. krajských správ silnic nebo firem v gesci jednotlivých ministrů – např. České dráhy, Česká pošta). Každý ministr či hejtman má za funkční období zhruba 90% šanci, že aspoň o jedné zakázce jeho úřadu bude rozhodovat předseda ÚOHS. Tato rozhodnutí přitom mají významnou váhu nejen ekonomickou, ale i politickou. Na verdiktu předsedy závisí úspěch klíčových projektů typu dostavby metra nebo digitalizace stavebních úřadů. Rozhodnutím předsedy může dojít k jejich povolení, zdržení či úplnému restartu (data jsou od organizace Datlab).
Reakce protikorupčních organizací na jednotlivé EVOLUČNÍ NÁVRHY ÚOHS
“Zvýšení limitů pro veřejné zakázky malého rozsahu”
ÚOHS kritizuje MMR za nepromyšlené a datově nepodložené návrhy. Sám však ve sněmovně podpořil zvýšení limitů bez jakékoli zevrubné analýzy toho, zda jsou limity zakázek malého rozsahu opravdu “nízké”. ÚOHS nenabízí srovnání se státy EU, ÚOHS ani nenavrhuje alespoň minimální standardy transparentnosti pod těmito limity. Návrh na navýšení limitů je tak ze strany ÚOHS nepromyšlený a bez datového podkladu.
“Princip apelace – ukončení „ping pongu“
Návrh je v přímém rozporu s tím, co je cílem reformy, a to omezení koncentrace pravomoci předsedy ÚOHS. Dále by měl 2 logické efekty:1. Předseda by měl ještě větší moc než doposud. Narostl by tak mimo jiné i korupční potenciál jeho funkce. Vzhledem k minulým kauzám předsedů ÚOHS jde o návrh, který “zdvihá obě obočí”. 2. Lze očekávat, že by narostl i počet opravných prostředků před ÚOHS, neboť první instance by byla brána jako pouhý předstupeň opravdového rozhodování, které by měl v rukou předseda.
“Posílení akceptace prvostupňového rozhodnutí navrhovateli – možnost vrácení části kauce”
Princip motivování navrhovatelů k akceptaci názoru ÚOHS obsahuje i návrh reformy předložený vládě. Dokonce se navrhuje, aby po sdělení předběžného právního názoru mohl navrhovatel vzít svůj návrh zpět a získat tak 65% kauce.
Jinak jde opět o návrh postavený na pouhé domněnce, že budou navrhovatelé brát své návrhy zpět. Např. v případě návrhu směřujícího proti zadávacím podmínkám, je kauce pouhých 100,000,- Kč. Nepředpokládáme, že by navrhovatelé brali své rozklady zpět kvůli pouhým 30,000,- Kč.
“Omezení blanketních rozkladů”
Návrh fakticky trestá účastníky řízení. Ti by tak měli pouhých 15 dní na to, aby se seznámili s rozhodnutím ÚOHS, které mívá i vyšší desítky stran. Dále se musí rozhodnout, zda rozhodnutí akceptují či se proti němu budou bránit opravným prostředkem. A následně musí rozklad i sepsat a odsouhlasit si. V případě velkých institucí s vícestupňovým rozhodováním (státní podniky, ministerstva, nadnárodní firmy) jde o velmi nesnadný úkol, obzvláště v situaci, kdy je rozhodnutí vydáno např. kolem Vánoc či letních prázdnin.
Návrh reformy toto řeší elegantně tím, že rozklad odbourává úplně. A dále, byť návrh reformy zkracuje lhůtu pro podání správní žaloby ze dvou měsíců na dva týdny, budou mít oproti stávajícímu stavu účastníci řízení i informaci o předběžném právním názoru v řízení. Jinými slovy se na případný neúspěch ve věci, případně na podání žaloby mohou předem připravit.
“Zkrácení lhůty pro podání žaloby”
Reforma jde stejným směrem, viz výše.
“Zvednutí soudního poplatku”
Reforma navrhuje to samé.
“Nový důvod pro zastavení správního řízení” , “Vyjasnění a úprava běhu blokační lhůty”
Návrhy jsou ke zvážení a částečně je již reforma adresuje.
Za organizace:
Šárka Zvěřina Trunkátová, Oživení
Věnek Bonuš, Lobbio
Jiří Skuhrovec, Datlab institut
Pavlína Hojná, Lobbio
Zatím tu nejsou žádné komentáře.